国有资本划转社保基金是一种“双赢”

近日，国务院正式对外公布了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》。根据这个《方案》，从2017年开始，将选择部分中央企业和部分省份试点，统一划转企业国有股权的10%充实社保基金。根据相关预测，未来将会有上万亿元规模的国有资本被填充进社保基金之中，这对于弥补养老金缺口、实现社保基金的可持续发展将有重要的支撑作用。

　　改革开放以来，我国的老龄化进程出现了加速发展的态势，呈现出典型的“未富先老”的特点。据统计，截至2016年底，全国60岁及以上老年人口2.3亿人，占总人口的16.7%。而根据有关部门测算，我国将在2052年达到老龄化峰值，届时60岁及以上老年人口达到4.87亿人，约占人口总数的1/3左右。

　　与人口快速老龄化相比，我国的适应市场经济体制的社会保障制度建立时间并不长，迄今仅有二十余年的历史。一直到1995年，在企业职工养老保险制度中才首次引入个人缴费和缴费确定型制度，打破了以往现收现付制模式下缴费责任主要由企业承担的局面，强调个人在养老保险中的责任和义务。这也意味着从过去的“企业保障”正式走向了“社会保障”的道路。

　　但是，在改革的过程中，一方面是计划经济时代企业职工(也包括机关事业单位人员)并未以缴费的方式形成养老保险的积累，这就形成了我国社会保障制度的一大制度性“缺口”；另一方面社会保障制度的分割与改革不同步，也导致社会保障发展不平衡不充分的问题，加剧了“缴费的少、享受的多”的矛盾。更为严峻的是，由于各种误解以及制度设计上的缺陷，使得社会保障的缴费基础并不稳固，虽然目前我国基本养老保险的覆盖人群已经达到了9亿左右，但这是在低水平、不稳定和粗放型的基础上实现的。比如在城镇职工基本养老保险中，企业缴费人员占参保职工的比例从2009年起一直处于下降状态，目前已经降至80%左右。此外在流动人口中，不入保、退保问题比较突出。

　　从现状来看，我国的社会保障收支状况总体表现良好。据人社部统计，2016年职工基本养老保险基金总收入3.51万亿元，同比增长19.5%，总支出3.19万亿元，同比增长23.4%，当期结余约3200亿元，累计结余3.86万亿元。这也表明，从全国总体来看，养老保险基金仍保持收大于支，基金累计结余持续增加，确保了全国职工养老保险待遇按时足额发放。但与此同时，我国社会保障不充分不平衡问题依然十分突出，一些老工业基地和经济相对落后地区的养老保险收支已经出现了赤字状况。再考虑到未来老龄化发展程度的日益加深，我国社会保障资金的压力巨大的情况将是一种常态。

　　在这种情况下，拓展社保基金的来源渠道，就成为保持我国社会保障制度可持续发展必须要解决的重大问题。毫无疑问，通过国有资本充实社保基金是其中的一条重要渠道。早在2001年推出的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》中，就提出了全国社会保障基金的构成中包括了国有股减持划入资金及股权资产。虽然这种办法由于证券市场的剧烈反应而饱受诟病，但事实上，长期以来，中央企业为社保基金提供了长期的收益。相关数据统计显示，以2007年实施国有资本金预算制度为起点，截至2011年底，有2135.13亿元国有股权转让收入划归全国社保基金，占全部社保基金财政性投入的43.4%。

　　根据此次方案，由过去的由之前的“减持”和“转持”升级为国有资本的“划转”，不仅是用词方面的差异，更重要的是抓住了社保基金可持续发展的“牛鼻子”。这是因为，无论是中央还是地方的国有及国有控股大中型企业、金融机构，都是国民经济发展的中坚力量。根据国务院国资委的统计，仅在今年上半年，中央企业累计实现营业收入12.5万亿元，累计实现利润总额7218亿元，净利润5353.2亿元。庞大的体量和强大盈利能力，为真正解决中国社保基金的资金困境问题奠定了坚实的经济基础。

　　与此相伴的一个问题是：划转国有资产对国企本身有什么影响？表面上来看，通过划转国有资产股权给社保基金，那么相应地国有企业就必须给社保基金一定的股权收益分红，也即企业的利润将通过分红方式流向社保基金，从而减少企业的留存利润。不过，该种划转是原国有股东将其10%的股权转至社保基金会等承接主体，属于国有股权的多元化持有，并不改变企业国有股权的属性和总量。而社保基金会等承接主体作为长期财务投资者，以获得股权分红收益为主。这一改革举措仅仅是改变了国有企业的股权结构，也不会影响企业的治理结构。

　　当然，既然成为企业的股东，那么在享受分红权益的同时，还必须与企业一起承担经营的风险。换句话说，如果企业出现了亏损，那么社保基金持有股权的价值也会被削弱。这种潜在风险也必须在未来的实际操作当中予以高度重视。(对外经济贸易大学公共管理学院教授)