PPP不能成为地方政府新的负债工具

在日前举行的“2017第三届中国PPP融资论坛”上，财政部副部长史耀斌表示，一些地方把PPP模式简单化地作为政府的一种投融资手段，产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底等泛化异化问题，积累了一些隐性风险。

　　虽然有关方面一批又一批地公布各地推出的PPP项目，且不少项目貌似很具吸引力。但是，真正落地的非常有限。即便落地的项目，大多也是国企背景的企业，并由这些国企再分包给其他所有制企业，形成国企做一级承包商的格局。显然，这也是与PPP的初衷存在一定差距的，没有能够有效地把政府与社会资本结合起来，发挥社会资本在公共事业、公共设施等方面的作用。

　　我们并不否认，国有资本也是社会资本的一部分，参与政府项目、特别是公共事业、公共设施建设，也是国有资本享有的权利和义务。但是，从PPP的初衷来看，更多的还是希望非国有的社会资本参与。也就是说，只有让更多的非国有资本参与到政府项目建设中来，社会资本的作用才能最大限度地得以发挥，政府与社会资本的合作才能实现效率最大化、效益最优化。PPP项目过多地让国有资本参与，从地方来说，或许解决了问题，对国家来说，则没有达到推广PPP的目的。社会资本出路少、投资渠道窄的矛盾，仍然会困扰着经济社会发展，会成为社会资源合理配置的一大隐患。

　　事实也是，自全球金融危机爆发以来，有关调动社会资本积极性的问题，就一直是社会各方面十分关注的话题。尤其在金融危机的影响迟迟难以消退的情况下，如何激发社会资本的活力就更成了最为重要的话题之一。然而，从实际情况来看，社会资本参与的热情似乎并不太高，更多的都在等待观望，甚至利用一切机会进行投机和炒作，如炒作农副产品、炒作股票、炒作黄金、炒作房产等。特别是去年下半年，一度民间投资增速出现大幅下降的现象。

　　针对这一问题，中央也十分着急，出台了多项政策、多个文件，鼓励社会资本参与经济发展、社会投资、政府项目建设等，并通过加快国企混合所有制改革步伐，给社会资本释放政策放松、环境改善、投资空间扩大的信号。可是，效果仍然不是十分理想。原因就在于，社会资本投资的渠道不畅、空间过小。所以，推广PPP，很大程度上就是要给社会资本更多的出路、更多的投资空间。如果政府将其当作融资工具，或者说，仍然把与社会资本的合作作为国企的一个平台，显然是达不到目的的。

　　造成地方政府泛化异化PPP的原因很多，但这三个方面不容忽视。客观上，在经历了前些年的城市建设大发展、特别是土地的过度开发以后，多数地方已经面临粮尽弹绝的局面，而前些年留下的短板又很多，迫切需要通过新的投入来解决。所以，需要与可能存在比较大的差距，迫使地方政府仍然希望通过融资来化解资金矛盾。在平台公司受到政策严格限制的情况下，就把目标转向了PPP；主观上，则是错误的政绩观仍然在起作用，在催促地方政府把注意力放在项目建设、尤其是城市建设项目方面。如此一来，就迫切需要有投资者、有资金等的进入，PPP也就理所当然地成为了首选。财政部最新发布的全国PPP综合信息平台项目库第8期季报显示，当前进入管理库的6778个项目中，东部项目数占28.8%，中部占27.6%，西部占39.7%，东北占4.0%。地方财力较好的东部地区占比反而不如西部，除了西部基础设施滞后的因素之外，与西部地区对投资建设的热情很高也不无关系；工作上，也反映了地方在发展经济方面的思路单一、思路僵化，除了非生产性投资之外，似乎找不到更好的发展方式。别看绝大多数地方都有自己的产业发展目标、产业发展重点，可在实际工作中，能够严格按照产业重点去发展的，寥寥无几。原因就在于，他们也不知道到底该发展什么，只是人云亦云，人家有产业发展重点，自己也要确定一个产业发展重点。实际上，多数是不适合当地发展实际的，是空中楼阁。

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