美国农业补贴对世界农产品贸易的影响

中国商务部2月4日发布《关于对原产于美国的进口高粱进行反倾销立案调查的公告》及《对原产于美国的进口高粱进行反补贴立案调查的公告》，决定对原产于美国的进口高粱进行反倾销和反补贴立案调查。商务部获得的初步证据和信息显示，原产于美国的进口高粱接受了美国政府的补贴，以低于正常价值的价格向中国出口销售，存在较大幅度的倾销。同时，该产品进入中国市场数量大幅增长，价格持续下降，对中国国内产业同类产品价格造成削减和抑制，国内产业同类产品有关经济指标呈恶化趋势。

美国是全球最主要的高粱出口国。2013年之前，中国高粱进口每年仅几万吨，实施玉米临储政策后，玉米托市收购价不断提高，饲料企业为降低成本转而以高粱替代玉米。自2014年起中国高粱进口大幅攀升，2015年达1070万吨。据美国农业部农产品外销局数据披露，2016年9至11月美国高粱出口量急剧上升，已超过2015年及之前五年平均水平。全美高粱生产商会(National Sorghum Producers)数据显示，自2013年以来，美国对华高粱出口超过2700万吨。中国已成为美国倾销高粱的主要市场。与此同时，中国钢、铝、橡胶、塑料、大米等各类产品频遭美国“双反”贸易壁垒。因互为第一大贸易国的中美之间双边贸易额高达数千亿美元，导致中国成为美国“制裁”的重灾区。

反倾销，即对外国商品在本国市场上的倾销所采取的抵制措施。一般对倾销的外国商品征收一般进口税后再增收附加税，使其不能廉价出售，该附加税被称为“反倾销税”。

关税及贸易总协定(General Agreement on Tariffs and Trade，GATT)是在布雷顿森林协定中规范，为了促进自由贸易发展的国际协定。该协定对反倾销做了明确规定，不同于反补贴的是，倾销行为的受害国在开始反倾销调查前没有与当事成员进行磋商的义务;在审查倾销对国内产业的影响时需确定倾销幅度。

世界贸易组织(WTO)规定，倾销幅度不超过进口价格2%或被反倾销的产品进口量占同类产品进口比例不超过3%，是可以忽略不计的最低限额。在关税大幅下调、进口许可证及配额逐步取消的前提下, 各国可以采取的保护本国贸易的主要手段就是反倾销、反补贴和技术性标准三类，其中以反倾销使用最多，实际上已演变成为当代“贸易战”的主要武器。

WTO《反倾销协议》规定成员国实施反倾销措施须符合三条件：一是确定存在倾销的事实，二是确定对本国产业造成了实质性损害或威胁，三是确定倾销和损害之间存在因果关系。按照倾销的定义，若产品出口价低于正常价格，就会被视为倾销。出口价低于正常价格的差额即倾销幅度。

美国是反补贴措施的使用大户。历史上及WTO成立以后的实践表明，实施反补贴措施的，主要是为数较少的发达国家。

2014年，美国国会通过简化“双反”调查规则的新法案，“双反”调查并核准惩罚性关税大幅提速。

2015年，据世贸组织WTO统计，美国已超越印度，成为全球最大的贸易救济“双反”调查使用国，全年共发起43起反倾销和22起反补贴调查，调查对象从中国、韩国、巴西、澳大利亚，一直延伸到英国与荷兰。

2016年，美方统计数据显示，仅“双反”调查中涉及的中国产品案值就超过1810万美元，包括向WTO起诉中国对大米、小麦和玉米种植提供非法补贴;对中国产不锈钢板带材作出反倾销初裁，认定中国企业反倾销税率为63.86%—76.64%，反补贴税率为57.3%—193.92%;对中国碳合金钢定尺板作出反补贴调查初裁，认定中国企业反补贴税率为210.5%;对中国的耐腐蚀板征收209.97%的反倾销税和39.05%的反补贴税;对中国的冷轧板征收265.79%的反倾销税和256.44%的反补贴税;对中国输美碳钢与合金钢产品发起337调查;初裁认定中国产大型洗衣机倾销幅度为49.88%—111.09%。

美国商务部最新文件显示，去年1月20日特朗普上台至今年3月1日，美国对全球各国发起“双反”调查110余起，目前仍在执行的双反贸易“裁制”430余例，今年仅1至3月涉及中国的就有4起。

1月17日，对中国产塑料装饰缎带产品发起2018年第一起“双反”调查。

2月12日，对进口自韩国、土耳其、希腊、印度、加拿大和中国的大口径焊管(直径大于16英寸即40.64厘米的焊接碳和合金钢管，可用于油、气等液体运输和打桩等建筑结构用途)产品发起“双反”调查。

2月22日，对进口自中国、斯里兰卡和泰国的橡皮筋产品发起“双反”调查，声称去年从上述三国进口的橡皮筋产品金额分别约为490万、200万、1212万美元，倾销幅度分别为27.27%、56.54%至133.13%、28.92%至78.36%。根据美国的贸易救济程序，美国国际贸易委员还将于今年3月16日前后做出初裁，如果该机构认定上述产品对美相关产业造成实质性损害或威胁，美国商务部将继续调查并将于今年4月和7月分别做出“双反”调查初裁。

3月1日，美国商务部突然宣布向进口钢材及铝材分别征收25%及10%的关税。

B农业补贴政策

有人说，美国是先有市场，后有农民，因为最先踏上美国土地的并非农民而是移民，其目的是寻找黄金、香料、皮毛和木材。移民维持生存的粮食需从欧洲大陆海运过来，这导致弗吉尼亚等一些州不得不强行规定所有移民必须每人种植一块玉米地，否则就不发给粮食。欧洲大陆工业革命与战争不断，使美国渐渐发展成欧洲的农副产品供给基地。从1933年起，美国政府为应对经常出现的农产品过剩危机，开始启动农业补贴，并使之成为基本国策之一。农业补贴绕过WTO规则，动态平衡国内外农产品价格，有效保障了美国在国际农产品贸易中价格优势最大化。

美国是当今世界最重要的农业生产、贸易大国，农产品种类多，2013年农产品出口总额达到创纪录的1409亿美元，占比全球总量的1/6。长期以来，美国政府采取低价格+高补贴来支撑农产品出口。1975年至2014年，美国6种主要农作物40年净利润数据显示：稻谷和玉米仅13年为正值，27年为负值;燕麦和棉花仅9年正值，31年为负值;最差的小麦仅4年为正值，36年为负值;最好的大豆24年正值，也有16年负值。故美国政府每年都保持较高的农产品补贴，使农民虽然不能从市场上赚钱，却能借政府补贴保持较高收入，从而维系农业基础不至于荒废。这是强国特有的经济支持方式。美国的政府补贴分为直接和间接两种形式，均由联邦政府农业部下属农场服务局负责发放。

直接补贴

直接补贴是根据种植类别与面积给予现金补贴。主要分直接与反周期支付和水土保持两个项目。直接支付是政府为鼓励农民种粮而设，先由农业部确定目标价，当农作物的有效价格(市场价格+直接支付)低于目标价时，政府就补贴两者间的差额，额度按基期面积和预计单产计算，如按作物当前的市场行情，按单产每蒲式耳补贴一定的额度。反周期支付只在市场价格低于过去5年平均水平约一半之后启动，以保证一旦粮价意外大跌，农民仍可获得预期收入的50%，以维持继续生产和生活需要。2011年联邦政府共支付直接补贴41.8亿美元。

水土保持项目为保护农村环境而设。农民拥有的土地如属盐碱地、湿地、动物栖息地之类环境敏感地区，政府便要求与其签订10年租地合同，其间可暂停农业生产，或提供部分改善当地环境的资金。农民可自行决定签约与否，双方商定租金。2011年美国政府该项目开支18.6亿美元。

间接补贴

间接补贴包括低息农业贷款和农业保险补贴。低息农业贷款的核心是帮助创业或弱势农民从事农业生产，由于该群体难以获得商业贷款，故以政府贷款填补空白。低息农业贷款包括直接贷款和贷款担保两项，前者来自于国会拨款，利率一般低于商业贷款;后者由商业银行系统提供，利率则由借款人与银行商定，农场服务局提供担保。突发性重大自然灾害如导致受损超过往年利润的30%，农场服务局还提供低息紧急贷款。该项贷款占农业信贷市场2.5%的份额,商业银行占比43.9%,农业合作社占比41.4%。

农业保险是美国最主要的农产品补贴措施，也是农业扶持政策的核心，由美国农业部风险管理局负责，农民自愿参与，联邦政府提供保费补贴，私营商业保险公司承担保险业务。2011年其为农民提供了207万份保单，补贴成本高达68亿美元。农业保险补贴主要为保费补贴和业务费用补贴，前者补贴比例与所保产出比重呈反比，即导致产出低于50%的巨灾保险费由政府100%补贴，此后随着农民选择的产出保险范围提高，政府补贴比例相应下降;而后者由美国联邦农作物保险公司向承办联邦农作物保险项目的私营保险公司提供一定的管理与运营补贴。此外还为私营农业保险公司提供三项政策支持：一是通过联邦农作物保险公司向私营保险公司提供再保险;二是联邦及地方政府对农业保险全免税;三是立法鼓励各州提供保费补贴。

农产品补贴两大特征

一是支持出口。美国农业最大特征为经常性农产品过剩，必须严重依赖出口。出口补贴主要包括出口信贷担保和出口扩大计划，前者覆盖面广，涉及资金范围大，是美国农产品出口补贴最重要的形式之一;后者具有明显的价格支持作用，直接用于推进农产品出口。

二是用于农业生产资料。WTO认定该项补贴扭曲了农产品价格，属不鼓励使用的“黄箱政策”。然而为保持农产品的出口竞争力，美国一直为燃油、农药、化肥等农业生产资料提供巨额补贴。

C 对其他产业的各类补贴

美国在不断对别国发起“双反”调查的同时，一面坐收巨额惩罚性关税，一面通过各类补贴、减免退税、直接贷款和保险、风险投资、政府建设合同和采购、研发的推动、标准设置、价格控制、准入许可等产业政策，大力补贴缺乏国际市场竞争力的本国产品——从农产品到工业品，从原材料到制成品，从传统行业到核能、风能和太阳能等新能源及互联网、半导体、高温超导等高新科技行业等多手段、全方位推动和提升出口竞争力，有效改善国内就业。

“不良资产援助计划”TARP。以传统的汽车行业为例，2008至2009年金融危机期间，美国三大汽车制造商中的通用和克莱斯勒濒临破产边缘，就其财务状况无法获得正常融资。为避免上百万人大规模失业，联邦政府在TARP下设立“汽车产业资助计划”，总投入逾800亿美元，至少16个州向通用汽车提供了208项共17.7亿美元补贴，克莱斯勒和福特总额略低。该项目基本特征完全符合WTO《补贴与反补贴措施协定》对补贴的定义。

“先进技术汽车制造”ATVM。2007年美国能源部制定ATVM，实质为政府向汽车业提供政策性贷款加贷款担保，贷款总额250亿美元，资助了Fisker、福特、日产、特斯拉、VPG共5家企业，目前仍有166亿美元贷款额度未使用。仅特斯拉于2013年偿清贷款，Fisker和VPG因无力偿贷，已分别被中国万向集团和AM General收购。ATVM是典型的可起诉补贴，包含直接贷款和贷款担保，资金来源于国会拨款，构成财政资助。ATVM贷款利率比照美国国债，显著低于一般市场利率，且明确具有产业专向性。

新能源汽车补贴政策。2008年《能源改进和扩展法》和2009年《美国清洁能源和安全法》均规定了新能源汽车补贴政策，全美37个州政府加入，补贴形式主要为所得税抵扣和购车费减免，各州与联邦扶持政策可叠加使用。

新能源汽车每辆补贴底线2500美元，在电池容量5千瓦小时基础上，每增1千瓦小时加补417美元，补贴上限7500美元。该项补贴基本符合可起诉补贴定义;应收而未收的政府税收抵扣属WTO《SCM协定》定义的财政资助，诱发了消费者原本不存在的购买意愿，授予了车企利益并具备专向性;支撑着多年亏损的特斯拉和SolarCity等车企股价不断上涨。

各州的补贴并不仅针对汽车产业，补贴项目名称多为“促进经济增长”“高质量就业”“保护就业和就业培训”“劳动力发展”“商业发展”等，补贴受益对象通常为“所有行业”。

D 实施“双反”政策的原因

自从美元成为全球通用的支付、结算和储备货币，美国只需牢牢把持“铸币权”，就可以通过源源不断输出美元，换取世界各国最价廉物美的产品。待到别国手中积累了大量的美元，美国又可以让美元贬值，或通过美联储加息、发债、在世界各地制造混乱等手段，驱赶美元回笼美国资本市场，推高美国股市、国债等美元资产。

源源不断输出美元美债，势必导致源源不断进口价廉物美产品，贸易逆差因而成为常态。美国前四大逆差来源地依次为中国、墨西哥、日本和德国。2011年3月美参众两院全票通过《1930年关税法》修正案，赋予政府对来自非市场经济国家的产品进行“双反”的特权，从而使随心所欲发起“双反”调查也成为贸易战的常态。只要“双反”调查裁定进口产品属倾销价，出口国就将面临重罚。于是“量化宽松”的美元轻松换取价廉物美产品后，提供产品的别国企业反而经常被罚得倾家荡产。

美国政府无视自己以救济之名行贸易保护之实，对贸易对象国吹毛求疵夸大事实动辄发起制裁。其之所以大行其道，主要有四大原因：一是在经贸领域渗透政治因素。二是通过“擦边球”策略，对自己的各项政府补贴政策肆意隐蔽化、模糊化、边缘化。三是凭借政治、经济、军事实力，无视联合国、WTO等国际机构的权威，公然以国内法对抗和和覆盖国际法。四是由于美国政府补贴下的出口产品具备一定的性价比优势，许多发展中国家出于保持和改善对美贸易顺差的长期需求，不得不忍辱负重。即使采取反制措施，也是旁敲侧击“以战求和”。